導語：

2019年12月，中央經濟工作會議首次將“城市更新”作為國家政策提出，標志著其正式進入國家戰(zhàn)略層面。2021年，“實施城市更新行動”被寫入政府工作報告和“十四五”規(guī)劃，成為新型城鎮(zhèn)化建設的核心內容。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。

本月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》正式印發(fā)。這一頂層文件確立戰(zhàn)略地位，明確其作為“推動城市高質量發(fā)展、滿足人民美好生活需求的核心舉措”。這也意味著城市更新行動將持續(xù)實施，成為長期基礎建設投資重點領域，相關企業(yè)將迎來市場機遇。本文將簡要介紹政策重點內容與相關支持政策，以期為業(yè)內人士提供參考。

一、政策梗概

當前，我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，進入了城市更新的重要時期。5月20日發(fā)布會上，住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)言人表示，在任務安排上，《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》部署推進好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設。從系統層面出發(fā)，進一步強調改造利用，不僅要改善舊房設施設備性能老化的問題，還要進行功能優(yōu)化、用途變更，使更新后設施能夠真正服務于居民生活品質改善，成為城市開發(fā)建設系統中的一環(huán)。

《意見》提出的主要目標是：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉型初見成效，安全發(fā)展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

根據目標，《意見》明確了城市更新的八項主要任務，包括：加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態(tài)系統，保護傳承城市歷史文化。

二、重點新增內容

本次《意見》重點新增內容也圍繞好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設核心原則提出：

1. 在建設內容方面，為打造好房子，新增“一項目兩方案”（征收補償與資金平衡方案）要求，優(yōu)先消除危房、消防隱患打造。為打造“好小區(qū)、好社區(qū)”服務社區(qū)居民，首次將將“完整社區(qū)建設”列為行動內容，要求新增助餐、托育、養(yǎng)老設施。強調活化利用，打造“好城區(qū)”。新增“保護傳承城市歷史文化”專項任務，明確禁止以危房名義拆除歷史街區(qū)，要求建立“修繕責任清單”和“以用促?！睓C制，從單純保護轉向功能活化。新增“老舊廠區(qū)、低效樓宇功能轉換”任務，要求通過“大片區(qū)統籌”植入新業(yè)態(tài)，以系統角度考慮，強調歷史街區(qū)保護與消費場景融合，從單體改造轉向片區(qū)聯動。

2. 在建設過程方面，首次將BIM技術應用寫入政策，并強制要求改造項目同步實施節(jié)能改造。住建部已啟動智能建造產業(yè)體系建設，推動機器人施工技術應用。

3. 在資金來源方面，首次提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，并明確產權人可通過協議方式整合資源、申請政府補貼。居民眾籌改造資金，政府按比例配套獎勵，形成“政府+居民”共擔的新模式。并且首次提出將城市更新項目納入基礎設施REITs試點，支持發(fā)行專項債撬動社會資本。

4. 在后期運營方面，要求項目完成后引入專業(yè)運營主體，建立維護基金，避免“改造—衰敗—再改造”循環(huán)。

5. 在項目籌備機制方面，《意見》構建了“體檢—規(guī)劃—實施—運營”全鏈條機制，強調“無體檢不更新”的精準施策。在土地政策方面也進一步突破，允許零星地塊協議出讓、臨時改變建筑功能，支持“邊角地”聯動開發(fā)。

三、市場機遇

1. 房地產行業(yè)迎來結構性機遇

《意見》明確提出“從大規(guī)模增量建設轉向存量提質改造”，這一頂層設計標志著房地產行業(yè)的底層邏輯發(fā)生根本性轉變，房地產行業(yè)正經歷從“增量開發(fā)”向“存量運營”的范式革命。這一轉型不僅重構了行業(yè)價值鏈，更催生出萬億級市場空間，全國22萬個老舊小區(qū)改造需求，年均投資規(guī)模超8000億元。工業(yè)遺產活化利用作為《意見》中新增內容，也將成為下一個風口。文件對用地開發(fā)指標做出調整，將工業(yè)用地容積率上限提升至4.0，釋放大量產業(yè)空間，將帶來千億級綜合服務市場，房地產企業(yè)角色從開發(fā)商轉向服務運營商。根據廣州珠江鋼琴廠改造案例，項目運營，植入音樂培訓、直播基地等業(yè)態(tài)，單位坪效達周邊商場1.8倍。此外，保障性住房建設也將成為房地產企業(yè)重要業(yè)務之一。

2.建筑行業(yè)向智能建造、模塊化建筑發(fā)展

《意見》明確提出 “強制要求改造項目同步實施節(jié)能改造”“推動機器人施工技術應用” 。文件首次將BIM技術寫入政策，要求城市更新項目全周期應用建筑信息模型，未來BIM應用將成為項目審批硬性指標，相關BIM研發(fā)、BIM技術企業(yè)將迎來大規(guī)模需求增長。目前上海已試點“無BIM不審批”制度，項目設計效率提升40%，錯漏碰缺問題減少75%，有利于降低建設階段臨時修改設計、返工帶來的成本損耗。住建部已啟動智能建造產業(yè)體系建設，推動機器人施工技術應用，相關混凝土3D打印技術、建筑機器人企業(yè)將有更多市場機會。同時，"平急兩用"設施建設要求催生模塊化建筑需求，裝配式建筑將在應急領域進一步發(fā)展。

3.民生服務業(yè)需求進一步擴大

《意見》明確提出 15分鐘生活圈內必須配置養(yǎng)老、托育設施，老舊小區(qū)改造需同步規(guī)劃適老化、適兒化設施，據住建部測算，全國需新增社區(qū)養(yǎng)老設施23萬處、托育機構18萬家。這一方面投資規(guī)模巨大，符合條件的項目也將獲得中央財政、超長期特別國債、地方政府專項債支持，還有社區(qū)養(yǎng)老設施REITs等創(chuàng)新模式支持，這一領域支持力度較大。隨著設施建設推進，后期運營成為新增長點，社區(qū)嵌入式服務、智能養(yǎng)老平臺等多元化服務支持不同的養(yǎng)老場景需求，將拓展新的就業(yè)機會與消費機會。此外，《意見》提出“動態(tài)補貼機制”，根據服務人次調整補貼，進一步提高項目落地可能性。

4.綠色改造提升為剛性要求

《意見》明確提出 “同步實施節(jié)能改造”“修復城市生態(tài)系統” 等剛性要求，從頂層設計倒逼綠色技術應用。根據住建部要求，新建改造項目100%執(zhí)行綠色建筑二星級以上標準，既有建筑節(jié)能改造覆蓋率2025年須達35%。另一方面，對綠色改造的資金支持也有所提高，中央財政對綠色更新項目補助上浮20%，超長期特別國債優(yōu)先支持光伏建筑一體化（BIPV）、海綿城市等綠色改造領域。建筑光伏一體化、近零能耗建筑改造、海綿城市材料與設備、智慧能源管理系統、建筑垃圾資源化利用等重點領域企業(yè)需求將迎來增長，需抓住機遇積極參與城市更新項目。

四、具體支持舉措

文件提出，健全多元化投融資方式。

（一）中央投資：

1． 中央預算內投資加大力度。

支持范圍：

（1）城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。各相關城市（含縣城）2000年底以前建成納入國家計劃的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

（2）棚戶區(qū)（城市危舊房）改造。各相關城市（含縣城）2024年以前納入國家計劃的棚戶區(qū)改造收尾項目；各相關城市（含縣城）經專業(yè)機構鑒定的國有土地上C級、D級危舊住房（含C級、D級預制板危房）改造項目，其中優(yōu)先支持D級危舊住房改造項目；國有企事業(yè)單位破產改制、“三供一業(yè)”分離移交等遺留的非成套住房。

（3）城中村改造。支持城區(qū)常住人口在300萬人以上的大城市，其中重點支持主城區(qū)的城中村改造項目，改造對象是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集體用地上的城中村。

（4）城市公共空間改造利用。支持城區(qū)常住人口在300萬人以上大城市的公共空間提升。

（5）老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升。重點支持城區(qū)常住人口在300萬人以上的大城市推進老舊街區(qū)和老舊廠區(qū)等公益性設施改造，適當兼顧國家級歷史文化名城、國務院認定的老工業(yè)城市等其他城市的示范性、標志性項目。

支持標準：

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)（城市危舊房）改造、城中村改造項目，中央預算內投資支持金額原則上不超過項目總投資（符合支持方向的核定總投資，不包含征地拆遷、異地安置費用等，下同）的50%，享受中部地區(qū)政策的市縣申請額度不超過上述投資的60%。

城市公共空間改造利用、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升項目，中央預算內投資支持金額原則上不超過項目總投資的40%，享受中部地區(qū)政策的市縣申請額度不超過上述投資的50%。

支持方式：

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)（城市危舊房）改造、城中村改造領域項目主要采取直接投資、投資補助等資金安排方式。城市公共空間改造利用、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升領域項目主要采取投資補助、資本金注入、貸款貼息等資金安排方式。

目前，正在抓緊組織計劃申報和項目評審等工作，將于今年6月底前下達2025年城市更新專項中央預算內投資計劃。

2． 超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。

根據《2024年城市更新重點支持領域清單》， 老舊小區(qū)綜合改造（含適老化改造）、地下綜合管廊建設、智慧城市基礎設施以及歷史街區(qū)保護性開發(fā)。在“兩重”建設超長期特別國債資金安排中，將繼續(xù)對城市地下管網及設施建設改造項目給予支持。

3． 中央財政支持。

中央財政按區(qū)域對實施城市更新行動城市給予定額補助。其中：東部地區(qū)每個城市補助總額不超過8億元，中部地區(qū)每個城市補助總額不超過10億元，西部地區(qū)每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。具體參見財辦建〔2025〕11號《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》。

（二）地方投資：

1. 地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用

2. 在債務風險可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規(guī)舉債融資。

3. 具體專項債支持領域：根據國務院關于印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》的通知。地方政府專項債券支持符合條件的保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造項目。

（三）相關政策優(yōu)惠：

1.落實城市更新相關稅費減免政策。

財政部積極落實好稅費優(yōu)惠政策，如企業(yè)所得稅“三免三減半”，城鎮(zhèn)土地使用稅、城市基礎設施配套費、教育費附加減免等。

2.鼓勵各類主體參與城市更新

鼓勵各類金融機構在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。

完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

財政部5月20日在發(fā)布會中提出，下一步將積極探索政府引導、市場運作、全社會參與的可持續(xù)城市更新投融資模式，鼓勵民營企業(yè)參與基礎設施和公用事業(yè)特許經營，吸引社會資本、社區(qū)、居民等各方面積極參與到城市更新工作中來。金融監(jiān)管總局將指導金融機構深入理解城市更新行動的內在邏輯，準確把握新特點新要求，按照依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則，積極為城市更新行動提供豐富多樣、量身定做的金融產品和金融服務，滿足不同主體、不同項目、不同階段、不同環(huán)節(jié)的金融需求。

本文根據各部委出臺政策、官方新聞內容整理。